Extrait Assemblée Nationale – première séance 4 décembre 1991
13 mars 2016
Source Assemblée Nationale . Première séance du décembre 1991
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Ce débat a eu lieu et des opinions également respectables se sont exprimées sur le sujet. Je note que nos principaux partenaires, qui ont la même vulnérabilité budgétaire à la conjoncture, ont pris l'option d'augmenter les impôts. C'est le cas des Etats-Unis, du Japon et du Royaume-Uni . C'est aussi le cas de la République Fédérale, mais évidemment avec d'autres motifs et d'autres prolongements structurels. Pour notre part, nous en sommes restés à une logique de recherche d'allégements fiscaux. Bien entendu, ces allégements marquent une pause, enregistrent une stabilisation, mais le Gouvernement a tenu à rester sur sa ligne politique en décidant de ne pas recourir à l'impôt pour améliorer l'équilibre de la loi de finances. Les plus-values de recettes non fiscales comprennent d'abord las 10,5 milliards de francs de contributions étrangères à la charge des opérations militaires françaises dans le Golfe, dont celle de la République fédérale, mais principalement celle du Koweit. Il faudra, bien entendu, et je crois que mon ami Yves Dollo y fera allusion dans son rapport pour avis, examiner les contreparties en dépenses de cette part du financement supportée par nos alliés. Dans ces contreparties figurent évidemment les dépenses opérationnelles directes correspondant aux actions militaires sur le terrain, mz.is aussi les dépenses induites pour les structures de l'appareil de défense, contrepartie logique qui, je crois, peut être discutée loyalement avec nos alliés. Sont également attendus, sur l'exercice 1991, les 14 milliards provenant des mesures de redressement auxquelles j'ai déjà fait allusion . Le Gouvernement nous propose d'y ajouter 1 milliard de francs en prélèvements de trésorerie répartis entre l'Institut national de la protection industrielle et la Caisse nationale des télécommunications, qui, l'un et l'autre, disposaient de réserves encore relativement censistantes. Enfin, en analysant les états comptables, vous relèverez 4 milliards de francs de recettes non fiscales qui compensent des dépenses identiques. Il s'agit de ressources non fiscales liées, d'une part, aux recettes sur coupons courus lors d'admission de titres de la dette et, d'autre part, à l'écrêtement des recettes des départements surfiscalisés dont le montant est reversé au système des compensations aux collectivités locales. Malgré un ralentissement des recettes fiscales instantanées de l'année 1991, des effets de report se traduisent par une aggravation des prélèvements sur les recettes de l'Etat qui atteint près de 12 milliards de francs . Sur cette somme, 7 milliards vont aux collectivités locales, au titre d'une régularisation de la D .G.F. de 1990 et d'une nouvelle augmentation du fonds de compensation de la T.V.A., dont la montée rapide est un sujet régulièrement évoqué par les financiers de la maison. Les 5 milliards restants correspondent à une régularisation opérée au profit des Communautés européennes, à la suite d'une série de mouvements d'alourdissement des dépenses de la Communauté . Ce phénomène nous a déterminés les uns et les autres, que ce soit la délégation pour les Communautés, la commission des finances ou l 'Assemblée tout entière, à exercer à l'avenir notre mission d'information et de contrôle de façon plus intensive à l'égard des engagements de dépenses de la Communauté européenne, qui se répercutent naturellement sur nos propres charges budgé- taires. Au total, si l'on exclut du décompte les mouvements d'ordre que j'ai évoqués - ces 4 milliards de recettes nouvelles étant compensées en dépenses - la perte de recettes nettes s'élève à 19,2 milliards de Bancs. Elle correspond exactement à la dégradation du déficit budgétaire puisque les mouvements en dépenses - second volet de cet exposé - sont globalement équilibrés. Il n'y a eu qu'un décret d'avance pour l 'année 1991, celui du mois d'août, qui avait inscrit 1,5 milliard de francs pour le règlement immédiat des dépenses directes nécessitées par la guerre du Golfe . Après régularisation de ce mouvement, les crédits supplémentaires inscrits au collectif représentent un peu moins de 23 milliards de francs pour les charges définitives et sont compensés entièrement pat des annulations de dépenses d'un montant équivalent. La principale ouverture de crédits est celle relative au R.M.I., avec un surcroît de dépenses de plus de 5 milliards de francs. Mais il s'agit d'un mouvement cumulatif sur deux années. Du fait de la montée en charge relativement lente de cette prestation qui posait des problèmes de méthode assez nouveaux, cette somme comprend en effet 2 milliards de francs de régularisation au titre de l'exercice 1990, correspondant à des versements opérés tardivement par l'Etat. Les dépenses supplémentaires portant sur l'exercice 1991 s'élèvent donc à 3 milliards. Ces chiffres traduisent indéniablement un dérapage, une montée plus rapide que prévu des charges du R.M.I., mais qui n'est pas brusque ou verticale sur l'année 1991 et s'est au contraire étalée dans le temps depuis la fin de 1989 . On peut donc espérer que l'inscription de 13 milliards de francs dans la loi de finances pour 1992, somme qui équivaut à un doublement de l'inscription initiale dans la loi de finances pour 1989, sera suffisante, que le R.M.I. est entré maintenant dans une phase « plateau » et qu'il ne nous causera' plus de surprise. Le collectif prévoit également une rallonge de 3 milliards sur les intérêts nets de la dette publique, ce qui est comparativement peu et ce qui, après coup, valide de façon assez satisfaisante les hypothèses de coût moyen de la dette qui avaient été présentées par le Gouvernement en loi de finances initiale . C'était un pari difficile parce qu 'on est en perpétuelle incertitude sur le niveau des taux et donc sur les répercussions de la charge des intérêts sur le coût global de la dette. Le Gouvernement avait visé presque juste puisque, sur les 134 milliards de francs de charge nette pour l'ensemble de l'année 1991, collectif compris, l'ajustement est de 2,3 p. 100. Nous avons donc, me semble-t-il, bien assuré la crédibilité financière de l'Etat pendant l'année 1991, et j'y reviendrai dans ma conclusion . C' est là une des attestations de la consolidation globale de la situation internationale de la France. Je résumerai les autres compléments de dotation, puisque nous en reparlerons lors de l'examen des articles. La dotation générale de décentralisation est relevée de 2 milliards de francs, principalement au bénéfice des départements. Les dépenses militaires sont accrues de 1,9 milliard en sus des crédits inscrits dans le décret d'avance. Un milliard a dû être ajouté à la dotation ouverte en 1990 pour la rénovation des lycées. II faut reconnaitre que, sur la partie 1990, la consommation des crédits aura été très faible. Enfin, plusieurs ajustements sont prévus eu faveur des transports, en particulier au titre de la contribution de l'Etat à la S.N.C.F. dont les données ne sont souvent connues qu'en fin d'année. La seule inflexion significative correspondant à des choix politiques nouveaux par rapport à l'année dernière se traduit par l'inscription de 600 millions de Francs au budget de l'agriculture, pour abonder les aides aux agriculteurs victimes de la sécheresse et pour commencer à gager le plan de soutien aux éleveurs. En regard de ces charges supplémentaires, le collectif constate 19 milliards de francs d'annulations de crédits, dont 1,9 milliard de crédits militaires. Ce chiffre atteste que la défense et les finances ont accompli en commun un effort de maîtrise des dépenses courantes des armées, qui a permis d'éponger le choc du coût des opérations dans le Golfe. Enfin, le solde net se ramène à 19,1 milliards d'augmentation du déficit budgétaire. Fixé à 80,7 milliards à l'issue de nos délibérations sur la loi de finances initiale, le déficit est donc arrêté aujourd'hui à 99,8 milliards. Cette dégradation du solde m'apparaît somme toute très mesurée, si l'on tient compte du fort ralentissement de la croissance qui a surpris presque tous les partenaires économiques. Ce résultat n'a été rendu possible que par un effort de rationalisation et de maîtrise des dépenses particulièrement vigoureux, grâce auquel nous pouvons repartir pour l 'année 1992 sur des bases que je crois saines et qui font contraste avec la situation budgétaire de beaucoup de nos partenaires étrangers. Je ne mentionne que pour mémoire les principaux articles rattachés à ce collectif, car - j'en rends hommage au Gouvernement - ils ne comportent pas d'innovations ou de surprises de nature à tromper la vigilance de la représentation nationale. II s'agit de mesures d'adaptation du dispositif fiscal sur le plan de la gestion. On y trouve, en particulier, comme presque chaque année, plusieurs modifications relatives à la fiscalité d'entreprise qui correspondent à la maturation de dossiers très techniques dont l'examen a été mené, le plus souvent, en concertation avec les secteurs économiques inté- ressés. Ce collectif comporte deux innovations qui avaient été annoncées par le Gouvernement et avaient fait l'objet d ' une concertation au cours des mois précédents, mais qui n'avaient
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pas pu être inscrites dans le projet de loi de finances pour 1992 : d'une part, et c'est une mesure dont nous débattrons sans doute assez longuement, l'avantage fiscal accordé pour l'emploi de salariés à domicile ; d'autre part, le train de mesures agricoles que le Gouvernement nous proposera par voie d'amendement et dont nous avons discuté ce matin en commission . Dans leur ensemble, ces mesures sont de bon aloi même si, pour certaines, le ciblage en faveur des petits agriculteurs en difficulté n'est pas toujours assez précis et peut prêter à des interprétations variées. Je consacrerai ma conclusion aux perspectives économiques. Nous sommes en attente d'une reprise plus marquée, mais le début d'une reprise est déjà perceptible dans la situation économique quotidienne de notre pays.
- Gilbert Gantier. Vous n'avez pas lu Le Monde de ce soir !
- Philippe Auberger. On n'y trouve pas la même analyse !
- Alain Richard, rapporteur généraL L'à-coup conjoncturel que nous avons subi en 1991 s'est accompagné, il faut le souligner, d'un redressement de la compétitivité de la France . Nous avons maintenant la quasi-certitude que les soldes de la balance industrielle aussi bien que des comptes courants extérieurs seront en amélioration par rapport à 1990. .1e me rappelle avoir pris de l'avance en indiquant à plusieurs reprises à l'Assemblée qu'un ensemble de variables mais aussi le couronnement d'efforts internes laissaient pré- sager, pour l'année 1991, un redressement de notre compétitivité. Ce propos a parfois été accueilli par des sourires ou par des doutes. Mais nous pourrons constater ensemble en fin d'année que la France, malgré des difficultés et des inquié- tudes, malgré parfois la remise en cause des efforts dans lesquels nous sommes engagés depuis des années et qui, pourtant, portent leurs fruits, est en train de recueillir les résultats d'une politique sage, d'une politique appuyée sur la consolidation et l'assainissement de ses bases économiques. En raison de la situation particulière que connaissent nos amis allemands, sans doute, mais aussi grâce à une préparation de l'avenir qui a été plus soigneuse, plus attentive que chez beaucoup de nos partenaires de la Communauté ou d'ailleurs, nous sommes aujourd'hui dans une phase de redressement et les bases de notre développement futur ont rarement été meilleures. Par conséquent, la reprise, même modeste, que nous voyons se profiler, se traduira certainement, en 1992, par une amélioration des parts de la France sur le marché mondial et par des performances de croissance qui seront parmi les plus élevées des pays développés. Nous pouvons nous féliciter ensemble de ces résultats et avoir l'assurance que leur emploi sera socialement et économiquement le meilleur possible. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste.)
- le président. La parole est à M. Yves Dollo, rapporteur pour avis de la commission de la défense nationale et des forces armées.
- Yves Dollo, rapporteur pour avis. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le rapport sur le projet de loi de finances rectificative fournit chaque année au rapporteur de la commission de la défense nationale et des forces armées l'occasion de dresser le bilan des interventions extérieures de nos forces armées. Il convient toutefois de rappeler que, pour l'essentiel, les crédits ouverts par le collectif sont destinés au financement d'actions à caractère prolongé, non budgétées en début d 'année. Il en va ainsi notamment du financement de la pré- sence française au Tchad - t 100 personnes -, de notre participation à la Force intérimaire des Nations Unies pour le Liban, la F.I.N.U.L. - 630 personnes - et des renforts affectés en Nouvelle-Calédonie et en Guyane : 1 300 personnes. Le projet de loi de finances rectificative pour 1991 comporte, au titre du ministère de la défense, des demandes d 'ouverture de crédits pour un montant de près de 1 88! millions de francs. Les crédits demandés par le ministère de la coopération et du développement au titre de la coopération militaire sont d'un montant plus modeste : 225 millions de francs. Il convient cependant, pour prendre l'exacte mesure de l'effort accompli en faveur des ministères de la défense, d'une part, et de la coopération et du développement, d'autre part, d'intégrer dans notre étude l'ensemble des mouvements financiers ayant affecté les crédits votés par le Parlement lors de la loi de finances initiale. Pour le ministère de la défense, ces crédits résultent du décret d'avance du 23 août 1991 et d'un arrêté d 'annulation du 21 novembre 1991 . Pour le ministère de la coopération et du développement, ils résultent des arrêtés d'annulation des 9 mars, 23 août et 2t novembre 1991. Les demandes d'ouverture de crédits inscrites, au titre du ministère de la défense, dans le projet de loi de finances rectificative pour 1991, s'élèvent donc à environ 1 881 millions de francs. Les annulations de crédits opérées sur les crédits militaires par l'arrêté du 21 novembre annexé au projet de loi s'élèvent à 1 913 millions de francs dont 821 millions de francs au titre III et 1 091 millions de francs au titre V. Il convient toutefois de souligner que le décret d'avance du 23 août a ouvert, comme l'a indiqué mon collègue Alain Richard, au titre du ministère de la défense, un crédit de l 500 millions de francs. Devant l'ampleur des besoins financiers occasionnés par le conflit du Golfe, il n'était pas envisageable d'attendre le vote du Parlement sur le projet de loi de finances rectificative pour abonder les crédits du ministère de la défense. Compte tenu de l'ensemble de ces mesures, le volume des crédits ou budget de la défense, au titre de l'année 1991, augmente de près de 1,5 milliard de francs après collectif et décret d'avance. Quelle est l'orioine des demandes d'ouverture de crédits ? II s'agit uniquement des opérations menées hors métropole et les différents surcoûts constatés sont estimés à partir de la différence entre le coût de l'unité déplacée et son coût en France métropolitaine. L'étude du bilan des interventions françaises au cours de l'année écoulée fait apparaître la grande diversité de cellesci : interventions dans le cadre de l'application de résolutions des Nations Unies, mise eu oeuvre du principe d'ingérence humanitaire, protection de nos ressortissants à l'étranger, protection sanitaire . Le surcoût total lié à ces opérations sera donc de l'ordre de 1 881 millions de francs. Le ministère de la défense a évalué ses besoins à près de 6 milliards de francs. Ils seront financés par les 1 881 millions de francs de ce collectif, le milliard et demi de francs du décret d'avance, le solde étant assuré par des reports du titre V. Ce financement par voie de report traduit clairement une décision politique de stabilisation des dépenses militaires sans qu' i l soit porté atteinte aux capacités opérationnelles des armées. Rappelons pour mémoire les opérations en cause, en premier lieu, la guerre du Golfe. L'opération Salamandre, qui consistait à assurer le transport logistique des premiers éléments français prépositionnés dans le Golfe, s'est déroulée du 13 août au 5 octobre et concernait le porte-avions Clemenceau et son escorte, le Colbert et le Var. L'opération Artimon a consisté à participer au contrôle de l'application des sanctions instituant un embargo maritime contre l'Irak, décidées par l'O .N.U. Les forces navales fran- çaises ont, entre le 26 août 1990 et le mois de juillet 1991, procédé à 8 530 reconnaissances ; 305 visites ont été effectuées depuis le déploiement du dispositif français et 9 déroutements ont été imposés. Cette opération se poursuit encore aujourd'hui. L'opération Daguet a été décidée à la suite de la violation de la résidence de l'ambassadeur de France au Koweït. L'ensemble des forces terrestres de la division Daguet a repré- senté plus de 9 000 hommes, celles de l'armée de l'air, atteignant 1 500 hommes. Les opérations de déminage au Koweït ont commencé après le 12 février 1991 . Le détachement français a neutralisé 530 tonnes de munitions, soit prés de 15 000 mines . Dans le cadre de cette opération, baptisée Merrein, plusieurs militaires français ont été victimes d'explosions. Grâce aux chasseurs de mines tripartites, la France, la Belgique et les PaysBas ont détruit la moitié des mines détectées. A la demande des Emirats arabes unis, la France a déclenché l'opération Busiris, se traduisant notamment par la mise en place dans les Emirats d'un escadron de reconnaissance et des moyens de défense aérienne
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A la demande du gouvernement légitime du Koweït, la remise en condition opérationnelle des appareils koweïtis réfugés en Arabie Saoudite a été entreprise par les armées et les industriels français. Enfin huit avions de défense aérienne ont été, dans le cadre de l'opération Méteil, mis en place au Qatar. Le surcoût imputable à l'ensemble de ces opérations dans le Golfe s'élève à 4,5 milliards de francs. Cette somme ne représente pas le coût réel du dispositif déployé dans la mesure où les frais de fonctionnement correspondants ont été pris partiellement en charge par les pays hôtes, notamment en ce qui concerne ceux liés à l'alimentation et à l'activité des troupes sur place, plus particulièrement les dépenses de carburant. Les versements financiers d'États étrangers à l'orcasion du conflit du Golfe se sont élevés quant à eux à 10,5 milliards de francs dont un milliard de dollars par le seul Koweit. On ne peut manquer de comparer cette somme aux crédits ouverts par le décret d'avance d'août dernier, c'est-à-dire 1,5 milliard de francs. D'aucuns ont indiqué qu'il eût été juridiquement possible que ces versements fussent, par voie de fonds de concours, directement affectés aux besoins des armées. Cela est vrai, mais il convient de souligner qu'une telle décision n'aimait pas pris en considération les consé- quences économiques et financières de ce conflit, qui peuvent justifier qu'il n'ait pas été porté atteinte, sur ce point précis, au principe de l'universalité budgétaire. La guerre du Golfe n'a pas été seulement génératrice de surcoûts militaires ; elle est également à l'origine de préjudices économiques et financiers difficiles à évaluer, mais réels.
- Arthur Dehaine . Elle permettra de dégager des excédents !
- Yves Dolto, rapporteur pour avis. C'est une justification du versement au budget général des contributions étrangères, le budget de la défense étant abondé autant que de b :soin. Si l'addition se monte aujourd'hui à 4,5 milliards pour la défense, elle ne représente que le coût direct . Certains co àts induits n'ont pas encore été estimés, par exemple l'usure accélérée des matériels dans des conditions d'utilisation difficiles . II serait donc abusif de parler de bonus ou d'excédent dû à la guerre du Golfe. M . Arthur Dehaine . Le mot est prononcé ! M . Yves Dolto, rapporteur pour avis. L'étalement de ses conséquences mettra à mal une telle interprétation. J'en viens aux autres opérations. Les operations liées au soulèvement des populations kurdes contre le régime de Bagdad sont évoquées parmi les consé- quences de le guerre du Golfe. Ce soulèvement kurde, les violentes réactions qu'il a entraînées de la part des armées irakiennes, la cruauté des combats qu'il a provoqués, notamment autour des villes de Kirkouk, Erbil . Mossoul et Zakho, a jeté sur les routes du nord irakien près de deux millions de personnes. Le 2 avril 1991, la France saisissait le conseil de sécurité des Nations Unies au nom du « devoir d'ingérence humanitaire ». Dés le 8 avril 1991, six jours après, le Conseil de sécurité des Nations Unies décidait la création d'une zone démilitarisée en Irak et protégée par les éléments de l'O .N.U. pour accueillir les réfugiés kurdes. L'opération Pro vide Comjort va, dès lors, pouvoir se déployer dans un premier temps dans cette zone démilitarisée du nord de l'Irak. Les militaires français y prendront toute leur part - c'est l'opération Libage - grâce notamment à la mise en place d'un hôpital militaire de campagne à Zakho. En septembre 1991, les 250 hommes du détachement terrestre français étaient rapatriés en France, alors que le détachement aérien, d'une centaine d'hommes, est appelé à demeurer quelques mois sur place. Ajoutons que la France a effectué en avril 1991 des livraisons de matériel humanitaire aux réfugiés kurdes en Iran. C'est l'opération Ramure. Les conflits de ii c^;tie de l'Afrique ont conduit à une opération d'évacuation des ressortissants étrangers de Sornalie dans le cadre de l'opération Bérénice. Plus graves encore furent les con.squences de la longue guerre civile éthiopienne . En effet, l'arrivée progressive du Front populaire de libération de l'Erythrée aux abords de la capitale éthiopienne a rendu nécessaire la protection des ressortissants français se trouvant à Addis-Abeba et la mise en œuvre de mesures pour aider les autorités djiboutiennes. Les opérations Totem et Godoria ont concerné dans ce secteur environ 1 200 hommes. A la suite d'émeutes graves au Zaïre et de combats armés opposant les forces loyalistes à des militaires insurgés, une compagnie de militaires français a été dépéchée le 24 septembre 1991 à Kinshasa afin d'assurer la sécurité des 4 000 ressortissants français se trouvant dans ce pays. Le positionnement des forces françaises au Tchad et en République centrafricaine a permis à plus de 1 070 soldats d'intervenir très rapidement. Ajoutons enfin qu'à la demande du gouvernement du Rwanda, la France a envoyé, au début du mois d'octobre 1990, 300 soldats à Kigali, afin d 'assurer la sécurité de nos ressortissants et la protection de notre ambassade. Le surcoût imputable à ce théâtre d'opérations est d'un faible montant, les soldats français ayant été eux aussi déplacés de République centrafricaine. Un nouveau théàtre extérieur apparaît dans ce collectif : l'Asie. Ainsi, près de 100 militaires français sont déjà sur place dans le cadre de la mission préparatoire des Nations Unies au Cambodge. A terme, cette mission devra se fondre dans une seconde structure, dénommée Autorité provisoire des Nations Unies au CamlLodge, qui sera chargée par le Conseil de sécurité de préparer les élections libres prévues pour 1993. La France envisage d'envoyer jusqu'à 600 militaires. Ils seront chargés d'effectuer des opérations de recensement et de désarmement des belligérants. Pour mémoire, le ministère de la défense a envoyé une mission dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de choléra au Pérou. Voilà un rapide survol der opérations concernées par ce budget. Vous aurez noté le caractère humanitaire et préventif des engagements de la France. Que peut-on dire des ouvertures de crédit ? Elles se répartissent comme suit, par section, en crédits de paiement : 288 millions de francs, pour la section Air ; 1 381 millions de francs, pour la section Forces terrestres ; 56 millions de francs, pour la section Marine ; 155 millions de francs, pour la section Gendarmerie ; soit au total : 1 881 millions de francs en chiffres ronds. Les autorisations de programme ne concernent que 16 millions de francs pour la marine, laquelle n'est traditionnellement que peu concernée par les collectifs budgétaires dans la mesure où les frais occasionnés par les opérations extérieures sont, du moins partiellement, compensées par la diminution de ses activités d ' entraînement qui avaient été initialement programmées. Il est en effet dans la nature des activités de la marine d'intervenir sur des théâtres extérieurs. Les annulations de crédits s'élèvent à 1 913 millions de francs en crédits de paiement et 1 091 millions de francs, en autorisations de programme. Une part de ces annulations concerne les dépenses ordinaires. Ainsi 821 millions de francs sont annulés au chapitre 31-94 de la section commune . Il s'agit de provisions pour mesures générales intéressant le personnel L'absence d'utilisation de ces crédits résulte tant des évolutions spécifiques concernant notamment l'effectif des personnels militaires ou la pyramide des âges de ces personnels, que l'application aux personnels militaires des mesures géné- rales intéressant le personnel de la fonction publique. Les annulations portant sur le titre V s'élèvent, pour leur part, à 1091,150 millions de francs tant en crédits de paiement qu'en autorisations de programme. La section. Gendarmerie n 'est pas concernée par ces annulations. Les crédits de la section commune subissent de fortes amputations qui se répartissent de la manière suivante : pour l 'atome stratégique et pré-stratégique les crédits de paiement diminuent de 350 millions de francs et les autorisations de programme de 360 millions de francs. Ces annulations traduisent les décisions prises pendant l'année sur le S 45, et le programme Hadès. Il en va de même pour les engins stratégiques et pré- stratégiques. Les crédits de paiement diminuent de 100 millions de francs, les autorisations de programme de 640 millions de francs, en raison de l'abandon du programme S 45